作者：张超 深圳企业博士后工作站前海金融控股有限公司分站博士后
本文刊登于《融合》2024年第1期
数字经济作为全新的经济形态，已成为引领社会变革、推动经济发展的重要力量，数字经济和实体经济融合发展是新时代我国经济高质量发展的重要途径。数据作为数字经济核心要素，是重塑产业体系的重要力量，也是推动经济高质量发展的全新动能。数据要素显著提升数字经济与实体经济融合的效率：数字技术重塑实体经济的运行方式，加速推动数字经济与实体经济融合的速度；数字经济重构实体经济的价值来源，提升数字经济与实体经济融合的质量。数据要素的开放共享、安全有序跨境流动，关乎到我国在全球数字治理中的话语权和引导权，积极探索构建数据要素跨境流动规则，是推动我国数字经济高质量发展的重要举措。
深圳作为我国改革开放前沿阵地，承载着连接港澳面向世界的重任，前海作为深圳“特区中的特区”，利用政策优势探索数据跨境双向流通机制，致力于打造“粤港澳大湾区数据特区”，是促进深港数字经济高质量发展必要举措。
我国推动数据跨境顶层设计与政策协同
2019年党的十九届四中全会首次将数据与土地、劳动力、资本、技术并列作为重要的生产要素；2020年中共中央国务院《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》和《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》均强调要培育和发展数据要素市场；2021年3月《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中再次提出，“加快建立数据资源产权、交易流通等基础制度和标准规范”，明确要建立数据资源产权、交易流通、跨境传输和安全保护等基础制度和标准规范，推动数据资源开发利用；2022年4月国务院《关于加快建设全国统一大市场的意见》再次强调要加快培育统一的数据市场，科学认识、统筹谋划、有序推进数据要素统一市场建设、促进数据要素市场高质量发展势在必行；2022年12月中共中央、国务院印发《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（“数据二十条”），为深化数据要素市场化配置改革，释放数据要素价值，推动数字经济高质量发展提供了政策引导和方向指引。随着2023年国家数据局宣布成立，标志着数据要素在我国进入规范化发展阶段，在国家政策推动下，数字要素从顶层设计规划与配套政策逐步完备。
为深入贯彻党的二十大和中央经济工作会议精神，落实中共中央、国务院《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》，充分发挥数据要素乘数效应，赋能经济社会发展，2023年12月国家数据局会同有关部门制定了《“数据要素×”三年行动计划（2024—2026年）》，充分发挥数据要素乘数效应，赋能经济社会发展，其中重点强调“优化数据流通环境，促进数据有序跨境流动，对标国际高标准经贸规则，持续优化数据跨境流动监管措施，支持自由贸易试验区开展探索。”
目前我国以《国家安全法》、《网络安全法》、《数据安全法》、《个人信息保护法》以及《反垄断法法》等法律法规为框架，国务院、国家网信办、发改委、工信部、公安部、安全部、财政部、国家数据局等单位相继出台了《关键信息基础设施安全保护条例》、《商用密码管理条例》、《网络数据管理条例（征求意见稿）》、《网络安全审查办法》、《数据出境安全评估办法》、《个人信息出境标准合同办法》、《数据出境安全评估申报指南（第一版）》和《规范和促进数据跨境流动规定（征求意见稿）》等配套规范性文件，初步建立了数据保护与数据跨境流动管理体系，为我国企业规范数据跨境处理活动、监管单位审查和监督数据跨境处理活动提供了法律依据。
2023年6月国家互联网信息办公室与香港特区政府创新科技及工业局签署《关于促进粤港澳大湾区数据跨境流动的合作备忘录》中提到，各方将在国家数据跨境安全管理制度框架下，建立粤港澳大湾区数据跨境流动安全规则。2023年11月广东省印发《“数字湾区”建设三年行动方案》，推动粤港澳数据、人才、物流、资金畅通流动“要素通”，以数据为关键要素的数字经济加速发展，明确“数能”成为驱动经济社会高质量发展的新动能。
作为我国开放程度和数字经济发展程度最高的区域之一，在粤港澳大湾区依法建立数据安全可信流通体系，充分发挥我国海量数据规模和丰富应用场景优势，激活数据要素潜能，做强做优做大数字经济，打造具有国际竞争力的数字产业集群，是增强港澳发展新动能、构筑国家竞争新优势的战略需要。
作为新时代国家改革开放战略平台，前海极具创新基因和土壤，在探索数据要素市场化配置，推动数据要素安全有序流动方面不断推出深化改革开放的重要举措。
中国人民银行、银保监会、证监督会、国家外汇管理局、广东省联合印发《关于金融支持前海深港现代服务业合作区全面深化改革开放的意见》（“前海金融30条”）允许在前海合作区和香港均设有分支机构的中资商业银行、港资商业银行开展内部数据跨境流动试点以及允许通过企业征信机构获得双方客户的企业征信信息，是以前海为平台，在跨境金融数据和征信数据领域，有序探索深港数据双向流动规则衔接。
数据开放背景下数据跨境流动国际发展趋势
全球数据跨境流动规则尚未形成统一框架，不同国家和地区数据治理呈现碎片化特征，各自基于国家安全､ 产业发展、自身发展以及国家利益等情况，构建了特征不同的数据跨境流动监管制度与治理模式：开放流动型的美国基于自身数字技术、数字平台发展优势,在国际上崇尚推动数据跨境自由流动,以最大限度获取维护其自身利益的数据，但同时也通过制定重要数据清单对一些涉及国家安全或关键技术的数据进行出境限制,呈现出“宽入严出”的特点；监管例外型的欧盟所推行的数据跨境自由流动则是以高标准的个人数据保护为前提。欧盟对内以《非个人数据自由流动条例框架》、《数据治理法案》等促进数据在各成员国之间自由流动，对外则是通过设立高标准个人数据保护壁垒对内部数据流出进行严格限制,呈现出“内松外严”的特点；严格监管型的俄罗斯､印度则以数据本地化政策要求数据回流,以保护主义政策推动本国数字产业发展；中国和新加坡所主张的数据跨境自由流动则是以维护数据主权和保障国家安全为前提。各国根据实际利益制定多样化的跨境数据流动规则来保护本国数字产业发展,全球数据跨境流动规则与治理呈现“政治泛化”趋向。美国正在通过强势的外交政策拉拢其盟友推动基于信任关系的数据自由流动，并针对中国､俄罗斯等国家实行数据封锁。
从当前国际数字贸易相关协定来看，数据跨境流动规则正在成为高水平贸易协定的重要标志，无论是发达国家主导的《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）和《数字经济伙伴关系协定》（DEPA），还是发展中国家发起的《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP），数据跨境流动规则都是协定中的核心条款。现行WTO规则对于数据跨境流动的规制具有局限性，各国的规制态度和差异化做法，成为数字贸易多边规则形塑中的最大变量。以CPTPP、RCEP为代表的区域贸易协定尝试调和，但其规制内容、特点及效果存在较大差异。WTO仍然是打造数字贸易多边规则的最佳平台，我国应把握好WTO改革契机，推动数据跨境流动规制共识和规则形成。
率先在前海推动数据跨境安全有序流动的建议
深港两地拥有独特的地理位置优势、开放的经济体系、活跃的金融市场以及丰富的人才资源，是粤港澳大湾区数字经济发展的核心引擎，也是数据要素跨境流动的重要通道。只有不断加强合作和创新，深港两地才能共同打造具有国际竞争力的数字经济发展高地，为粤港澳大湾区的发展做出更大的贡献，为数字中国建设迈出坚实一步。推动数据要素跨境安全有序流动、助力深港数字经济高质量发展，需要在政策环境与法律法规的支持、基础设施建设和技术的支撑、产业合作与协同发展以及人才培养与交流全方位推进：
政策与法律法规支持，深港构建数据跨境流动协调治理体系。在数据要素跨境流动的背景下，深港两地需要制定和实施相应的政策和法律法规，以保障数据安全、隐私权和企业合法权益，同时要确保政策和法律法规具有足够的灵活性和前瞻性，以适应数字经济的快速发展和变革。深港数据跨境流动需充分发挥前海“先行先试”政策优势，争取中央在数据跨境管理方面的特别授权：《深圳经济特区数据条例》作为国内数据领域首部基础性、综合性立法，为深港数据要素跨境流动提供基础性法律保障，但在深港数据跨境流动方面还应实现法律法规政策性的突破，借鉴国际数据跨境流通的有关规定和境外司法案例，深圳应用好经济特区立法权，在前海试点数据跨境流动立法，加快体系化数据跨境流动法律构建。此外，深港还应建立数据跨境合作协调机制，减少深港制度摩擦、进行深层次整合、促进两地机制对接。前海可构建区域数据协调机制，如在中央层面成立由深港相关领导牵头、中央部委共同参与协调的具体机制，并强化国家数据局、网信办对深港数据流动的规划指导。同时建议在前海设立数据流动专业协调委员会，加强数据跨境流通的合规性，突出对数据领域进行专项性管理的能力，引导数据全产业链的平衡发展，充分挖掘各环节链条上流通数据的价值，对数据流动的问题作出针对性地管理和治理。
基础设施与技术支撑，充分挖掘平台潜力和运用数字技术提供保障。为了实现数据要素跨境安全有序流动，深港两地需要加强基础设施建设和技术创新运用。前海应依托前海新型互联网中心，运用粤港澳大湾区一体化算力服务平台，确保高速、稳定、安全的网络基础设施，提升数据存储和处理能力，并加强数据加密、身份认证等数字技术的研发和应用。通过数字技术手段保障数据传输和存储的安全性和可靠性，降低数据泄露和被攻击的风险，提升深港数字经济的整体安全水平。推动以前海深港跨境数据验证平台为基础设施，探索在更多新场景、更多领域的数据跨境双向流动机制，运用分布式数据传输协议和国产开源区块链技术开发，在确保安全、合规的前提下，支持跨场景、跨机构、跨行业的数据验证服务，打造高效、便捷的深港跨境数据验证基础设施。
产业合作与协同发展，深港两地协同互补充分发挥各自产业优势和特色。数据应用的场景不断拓展，逐渐由单一数据源调用向多维度数据融合应用发展，跨行业、跨地域的数据融合成为趋势。数据产品包含数据集、API数据、加密数据、数据分析报告、数据应用程序等；数据服务包含数据采集和预处理服务、数据分析、数据可视化、数据安全、数据咨询服务等；数据工具包含可实现数据服务的软硬件工具，例如数据存储和管理工具、数据采集、数据清洗、数据分析、数据可视化、数据安全工具等。深港两地拥有不同的产业优势和特色，可以实现互补和协同发展。在数字经济领域，两地企业可以加强合作，共同开发新产品和服务，拓展市场空间。通过数据跨境双向流动实现数据共享和交流，深港企业可以更加精准地把握市场需求，推动产品和服务创新，提高产业附加值。同时，深港两地可以共同打造具有国际竞争力的数字经济发展高地，建议在香港前海共同规划的北部都会区（洪水桥片区）建立深港（粤港澳大湾区）数据跨境中心，推动跨境数据集聚区建设，提升我国数据要素产业竞争力。
人才培养与交流合作，培养具备数据科学、网络安全等领域专业知识和技能的高端人才。实现数据要素跨境安全有序流动需要大量高素质人才储备与支持，深港两地应加强人才培养和交流合作，前海应充分发挥其独特区位优势加速吸引中外高端人才落户，培养引进一批具备数据科学、网络安全等领域专业知识和技能的高端人才。通过与港澳及世界一流大学、实验室和科研机构的人才交流和合作项目，促进人才资源发现、共享与引进，推动人才队伍素质不断提升，为促进深港数字经济高质量发展提供有力的人才保障。
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